鉴于美国联邦政府未偿债务触及上限，美财政部日前决定采取“非常措施”，在1月19日至6月5日启动“暂停发行债券期”，期间将暂停为公务员退休和残疾基金、邮政退休人员健康福利基金注入新资金。此举将使美国在债务上限危机面前稍作喘息，但其具体实施效果及下一步带来的市场风险依然颇受各方关注。
债务法定上限是指美国国会批准的一定时期内美国国债最大发行额。在不超过上限的情况下，美国财政部可自行决定发债节奏，一旦触及上限，将无法发行新债，并面临债务违约风险。因此，债务上限本质上是美国政府的自我设限，防止因支出无度而随意发行国债。但是，从美国政府债务规模不断膨胀的现实来看，债务上限并未真正起到约束作用。
当前，美国政府债务规模持续扩大。从纵向来看，截至2022财年末，美国未偿国债总额达30.93万亿美元，占GDP比重高达121.5%。与2007年相比，这一数据增加了21.9万亿美元，占GDP比重上升了59.2个百分点。自2008年国际金融危机以来，美国政府债务规模增加了2.4倍，而实际GDP仅增加了28%。从横向来看，截至2022年年中，美国政府部门债务占GDP比重为113.4%，较全球平均水平高出24.5个百分点，较发达经济体的平均水平高出7.8个百分点。
财政支出大幅增加是推高美国政府债务的主因。为应对新冠疫情冲击，美国政府推出多轮超大规模纾困政策，导致财政收支严重失衡。2020年以来，美国财政赤字累计高达7.3万亿美元。同时，美国政府大量增发国债，未偿国债总额增加了8.2万亿美元。尽管在此期间，美国3次上调联邦债务法定上限，但依然赶不上政府债务规模增加速度。
每当逼近债务上限时，美国政府通常会采取一些手段来避免债务违约。其一，提高债务上限。1997年至2022年，美国共提高债务上限22次，过去20年联邦债务法定上限从6.4万亿美元提高至31.381万亿美元。其二，暂停债务上限，为债务上限上调或偿还债务争取时间。其三，采取“非常措施”，如暂停财政部对联邦雇员退休储蓄计划、暂停非流通债务发行、宣布“债务发行”暂停期等，延迟或避免提高债务上限。
理论上讲，由于美元是国际货币，只要美国财政收入能覆盖政府债务利息支出，美财政部就能不断借新债还旧债。事实上，自1979年出现债务技术性违约后，美国的确再未发生债务违约。短期来看，美国政府的债务利息支出占财政收入的比重较低，美国债务违约风险较小。
不过，随着美国党争日趋激烈，债务上限逐渐变成两党政治博弈的筹码，并成为扰乱全球金融市场的潜在风险。2011年，美国两党在债务上限和削减预算赤字问题上迟迟未能达成一致，导致标普下调美国主权信用评级、美股被大量抛售。2013年，美国两党因削减社会福利和医改问题再次陷入债务上限谈判僵局，并导致政府关门半个月。目前，美国国会又陷入分裂状态，两党就债务上限问题再次交锋。下一步，当美财政部的“非常措施”用尽以及债务再次逼近上限时，美国金融市场避险情绪或将快速上升，美股和美债可能被抛售，严重时甚至可能导致政府停摆或债务技术性违约。
长期来看，美国政府债务不可持续。根据美国国会预算办公室的预测，至2052年，公众持有的美国政府债务占GDP比重将达到185%，政府债务的净利息支出占GDP比重将高达7.2%。届时，市场可能会严重质疑美国政府债务的可持续性以及美元的真实购买力。这将进一步导致美元信用塌陷，在危及美国经济的同时，对国际货币体系和世界经济构成剧烈冲击。
（作者杨子荣为中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员）
《人民日报》（2023年02月03日15版）
